ΕΣΩΤΕΡΙΚΟΣ ΕΛΕΓΧΟΣ στους ΟΤΑ
- Η χαρτογράφηση διαδικασιών παραγωγής πράξεων με δημοσιονομικές συνέπειες.
- Νομοθετική επιταγή ή αδήριτη ανάγκη;
Άρθρο- ανάλυση του Γενικού Γραμματέα Δήμου Καλλιθέας, Νίκου Νικολακόπουλου, οικονομολόγου ΒΑ, ΜΒΑ.
Στις 9 Νοεμβρίου 2020, Το Ελεγκτικό Συνέδριο, με Απόφαση της Πλήρους Ολομέλειάς Του, η οποία δημοσιεύθηκε στο ΦΕΚ Β’ 4938 και τέθηκε άμεσα σε ισχύ , καθόρισε τη διαδικασία με την οποία θα ελέγχει την ύπαρξη, τη λειτουργία και την αποτελεσματικότητα του “Συστήματος Εσωτερικού Ελέγχου” στους Φορείς που υπάγονται στην ελεγκτική του δικαιοδοσία (εν προκειμένω και στους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης).
Σύμφωνα με το ΦΕΚ, για τους φορείς που υπάγονται στον έλεγχο του Ελεγκτικού Συνεδρίου, ορίζονται συγκεκριμένες απαιτήσεις, διαδικασίες, προθεσμίες και μέτρα, σε σχέση με την υποχρέωσή τους να εφαρμόσουν αποτελεσματικό Σύστημα Εσωτερικού Ελέγχου, για την αντιμετώπιση δημοσιονομικών κινδύνων.
Η απόφαση και όσα ορίζει, έχουν άμεση ισχύ από τη δημοσίευσή αυτής (9/11/2020), ενώ τα προβλεπόμενα στη διαδικασία τριμηνιαίου ελέγχου, ισχύουν από την ίδια ημερομηνία. Οι έλεγχοι θα εφαρμοστούν, τόσο σε φορείς που έχουν ξεκινήσει τις διαδικασίες εφαρμογής συστημάτων εσωτερικού ελέγχου, όσο και σε αυτούς που δεν έχουν προχωρήσει σε σχετικές ενέργειες. Για τη διεξαγωγή του ελέγχου, η υπηρεσία επίτροπου θα ζητά τον χάρτη του ελεγχόμενου φορέα, με την καταγραφή των διαδικασιών παραγωγής ή διενέργειας πράξεων με δημοσιονομικές συνέπειες, τον εντοπισμό των κινδύνων σε κάθε διαδικασία και την πρόβλεψη δικλίδων αντιμετώπισης των κινδύνων.
Σε αυτό το σημείο θα θέλαμε να δώσουμε ιδιαίτερη έμφαση στα παρακάτω σημεία:
1. Δεν υφίσταται Σύστημα Εσωτερικού Ελέγχου ακόμη και όταν λειτουργεί σε αυτόν γραφείο Εσωτερικού Ελεγκτή (σύμφωνα με το άρθρο 1) αν
i. δεν έχουν καταγραφεί πρώτα αναλυτικά οι διαδικασίες
ii. δεν έχουν εντοπιστεί οι δημοσιονομικοί κίνδυνοι και
iii. δεν έχουν προβλεφθεί δικλίδες προς αντιμετώπιση αυτών (ενδογενής έλεγχος).
2. Συνυπεύθυνος στην πρόκληση διαχειριστικού ελλείμματος, και καταλογιζόμενος μαζί με τον βασικό υπεύθυνο δημόσιο υπόλογο, πρέπει να θεωρείται και ο υπηρεσιακός παράγων, ο οποίος δεν έλαβε τα κατάλληλα μέτρα αποτροπής διαχειριστικών παρατυπιών συναφών με την πρόκληση του ελλείμματος (*1)
3. Ως δημοσιονομικοί κίνδυνοι νοούνται ιδίως:
3.1. Η αυθαίρετη υλικής αφαίρεσης ή καταστροφής της περιουσίας του φορέα(λ.χ. υπεξαίρεση)
3.2. Η απεμπόληση από τον φορέα δημόσιων αξιώσεών του εις βάρος τρίτων (λ.χ. μη είσπραξη φόρου)
3.3. Η ανάληψη από τον φορέα δημόσιων υποχρεώσεων χωρίς δυνατότητα εκπλήρωσης (λ.χ. δάνεια)
3.4. Η μη σύννομη χορήγηση από τον φορέα δικαιωμάτων υπέρ τρίτων (λ.χ. μη νόμιμη απευθείας ανάθεση)
3.5. Η μη σύννομη εκταμίευση από τον φορέα δημόσιου χρήματος ή διάθεσης περιουσίας (λ.χ. πληρωμή χωρίς υπαρκτή παραλαβή), και
3.6. Η διάθεση από τον φορέα δημόσιου χρήματος χωρίς εγγυήσεις για την επίτευξη του καλύτερου αποτελέσματος (λ.χ. σπάταλη διαχείριση).
Σε κάθε περίπτωση οι Ο.Τ.Α. θα βρεθούν ενώπιον ελέγχου, καθώς προβλέπεται ότι:
1. Η υπηρεσία Επιτρόπου του Ελεγκτικού Συνεδρίου, ζητεί κατ’ αρχάς τον χάρτη του ελεγχόμενου φορέα με την καταγραφή των διαδικασιών παραγωγής ή διενέργειας πράξεων με δημοσιονομικές συνέπειες, τον εντοπισμό των κινδύνων σε κάθε διαδικασία και
a. Αν αυτός δεν υφίσταται:
i. ο Επίτροπος απευθύνει αμέσως στο όργανο που προΐσταται του φορέα έγγραφο αποκαλούμενο «σύσταση»(*2).
ii. 1ο Τρίμηνο: Αν κατά το πρώτο τρίμηνο εφαρμογής της παρούσας ο Επίτροπος δεν διαπιστώσει πρόοδο από την οποία να μπορεί να συναγάγει ότι επίκειται σε εύλογο χρόνο η πλήρης εγκατάσταση και λειτουργία του συστήματος, απευθύνει «σύσταση» στον οικείο φορέα, με ενδεικτικές παρατηρήσεις επί των ενεργειών που αναμένεται να εκτελεστούν.
iii. 2ο Τρίμηνο: Αν ο Επίτροπος διαπιστώσει ότι δεν έχει συντελεστεί πρόοδος ή ότι αυτή είναι ανεπαρκής, ο αρμόδιος Γενικός Συντονιστής, αφού ενημερωθεί από τον Επίτροπο, απευθύνει νέα σύσταση στον φορέα.
iv. 3ο Τρίμηνο: Εφόσον η κατάσταση παραμένει στάσιμη και μετά το τέλος του τρίτου τριμήνου, ο Πρόεδρος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, ύστερα από γνώμη του Τμήματος Ελέγχων, απευθύνει «όχληση» στον προϊστάμενο του φορέα, ενημερώνοντας τον για την προσωπική του ευθύνη κατά τα ως άνω κριθέντα από την Ολομέλεια του Δικαστηρίου.
v. Η εποπτεύουσα τον φορέα αρχή ενημερώνεται αμέσως από τον Πρόεδρο του Ελεγκτικού Συνεδρίου για την αποστολή της όχλησης που αναφέρεται στην παρ.=3, με μνεία στο σχετικό έγγραφο της σημασίας και των συνεπειών που αυτή συνεπάγεται. Με τον ίδιο τρόπο ενημερώνεται και η αρχή που χρηματοδοτεί ή επιχορηγεί τον φορέα. Στην ετήσια έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου προς τη Βουλή μνημονεύονται υποχρεωτικώς οι φορείς στους οποίους απευθύνθηκε όχληση και εξακολουθούν να αδρανούν.
vi. Ο αρμόδιος Επίτροπος εξακολουθεί να παρακολουθεί την πορεία εγκατάστασης συστήματος εσωτερικού ελέγχου στον αδρανούντα κατά τα ανωτέρω φορέα, μέχρι πλήρους συμμόρφωσης αυτού.
b. Αν υφίσταται χάρτης, ο Επίτροπος αναζητεί εντός αυτού τη συγκεκριμένη διαδικασία που έχει υπαχθεί στον έλεγχό του, εκτιμά την πληρότητα της καταγραφής της ελεγχόμενης διαδικασίας, την ορθότητα και πληρότητα των κινδύνων που εντοπίστηκαν και την επάρκεια και λυσιτέλεια των συναφών δικλίδων.
2. Η υπηρεσία επιτρόπου επαληθεύει, όπως ορίζεται στο υπόμνημα σχεδιασμού ελέγχου, την τήρηση της νομιμότητας, της κανονικότητας και της υγιούς δημοσιονομικής διαχείρισης εξετάζοντας συγκεκριμένες συναλλαγές, μέχρις ότου σχηματίσει την απαιτούμενη από το εγχειρίδιο ελέγχου εμπεριστατωμένη αντίληψη για την οικεία πρακτική του φορέα ως προς το υπό έλεγχο αντικείμενο(*3)
3. Αν ο Επίτροπος κρίνει ότι το σύστημα εσωτερικού ελέγχου λειτούργησε αποτελεσματικά κατά το κρίσιμο οικονομικό έτος, περιορίζοντας στο ελάχιστο τον δημοσιονομικό κίνδυνο, μπορεί, ύστερα από έγκριση του Τμήματος Ελέγχων, να μην ασκήσει έλεγχο στις υποκείμενες στους λογαριασμούς συναλλαγές και πράξεις(*4)
Νομοθετική επιταγή ή αδήριτη ανάγκη;
Οι βασικές αρχές συγκρότησης και λειτουργίας των Ο.Τ.Α. τίθενται από το Σύνταγμα, σύμφωνα με το οποίο(*5):
- Οι Ο.Τ.Α. είναι υπεύθυνοι για τη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων
- Οι Ο.Τ.Α. χαίρουν διοικητικής και οικονομικής αυτοτέλειας
- Η εποπτεία του κράτους στους Ο.Τ.Α. περιορίζεται αποκλειστικά στον έλεγχο νομιμότητας των αποφάσεων και πράξεών τους (102§4).
Εφόσον λοιπόν οι Ο.Τ.Α. είναι αυτοτελείς οικονομικές οντότητες, των οποίων η κύρια αποστολή είναι να παράγουν έργο για τις τοπικές κοινωνίες, τότε η διασφάλιση των απαραίτητων οικονομικών πόρων για την αποστολή τους αυτή και η αποτροπή των κινδύνων, οι οποίοι σχετίζονται με τις λειτουργικές διαδικασίες αλλά και την «ερμηνευτική» λειτουργία των εντελλόμενων οργάνων εν σχέση με διάφορες καταστάσεις, τότε καθίσταται προφανές, ότι η Τοπική Αυτοδιοίκηση θα έπρεπε να έχει ήδη:
- καταγράψει (blueprint) τις διαδικασίες των υπηρεσιών της
- εντοπίσει πιθανούς κινδύνους σε κάθε διαδικασία, οι οποίοι ενέχουν αρνητικόδημοσιoνομικό αποτύπωμα, καθώς και την πιθανότητα επέλευσής των (fiscalrisk assessment)
- προβλέψει δικλίδες αντιμετώπισης των κινδύνων (risk containment)
- προδιαγράψει πλαίσιο ενδεικνυόμενων ενεργειών / κινητοποίηση μέσων αντιμετώπισης και συνεπαγόμενων θυσιών (action plan)
Η βελτιστοποίηση της δημοσιονομικής αποτελεσματικότητας των Ο.Τ.Α. έχει προφανή πλεονεκτήματα για την τοπική κοινωνία, παράλληλα όμως η χάραξη βέλτιστου πλαισίου λειτουργίας αναφορικά με τις διαδικασίες (operaQonal & Unancial risk management)προδιαγράφει την πορεία του Ο.Τ.Α. προς μια ορθολογική και διοικητικά εξελικτική πορεία και το κυριότερο διαχέει στον οργανισμό την κουλτούρα της αποτελεσματικότητας και της διαχείρισης ρίσκου.
(*1) Η ως άνω υποχρέωση αφορά ιδίως τους κατά νόμο ασκούντες εποπτεία σε δημόσια υπηρεσία, ακόμη και όταν αυτοί έχουν νομίμως εκχωρήσει ειδικότερη αρμοδιότητά τους σε άλλο όργανο, καθόσον δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι απεκδύονται έτσι της εγγενούς θεμελιώδους υπηρεσιακής τους υποχρέωσης να προστατεύουν τη δημόσια περιουσία (υπ’ αρ. 8 σκέψη της απόφασης ΕλΣ Ολ. 2014/ 2020)
(*2) στο οποίο μνημονεύεται η σκέψη 8 της απόφασης ΕλΣ Ολ. υπ’ αρ. 2014/2020
(*3) σύμφωνα και με τα οριζόμενα στην παρ. 5 του άρθρου 1
(*4) διάταξη του άρθρου 5 Α παρ. 3 του Κώδικα Νόμων για το Ελεγκτικό Συνέδριο, όπως η διάταξη αυτή θεσπίσθηκε με το άρθρο 347 του ν. 4700/2020
(*5) Οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης – Γνωσιακή Βάση Υπηρεσιών και Διαδικασιών του Δημοσίου Τομέα (diadikasies.gr)